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排污交易:花最少的钱实现减排
发布日期:2007/5/28
排污交易是指在满足一定污染物总量控制目标要求的条件下,通过明晰排污者的排放权,允许排污者在市场上像商品一样交易其排放配额,从而实现环境容量资源的优化配置。通过市场交易,污染物排放配额从治理成本低的排污者流向治理成本高的排污者。结果是社会以最低的总成本实现污染物的减排目标,环境容量资源实现高效率的配置。

  排污交易制度最早由美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代提出,1990年美国联邦环境保护局将这项制度用于二氧化硫的总量控制。根据美国的《清洁空气法》修正案,美国联邦环保局设立了将燃煤电厂二氧化硫排放的总量控制到850万吨的阶段目标,并将排放控制目标分配到各排放源,各排放源的排放指标之间可以进行买卖。经过多年的运行,美国的二氧化硫排污交易政策已取得了明显的经济效益、环境效益和社会效益。通过推行总量和排污交易制度,成功的减少了二氧化硫排放、改善了大气环境质量、降低了酸雨的危害,实现了以较低的社会总成本达到二氧化硫总量控制目标的要求。该项政策的实施累计节省二氧化硫控制费用100亿美元。

  从经济学的角度而言,排污交易机制的优势在于能以较低的社会总成本实现总量控制目标,有较高的经济效率。政府可利用行政手段对环境质量实施宏观调控,除了通过降低总量控制指标改善环境质量外,还可以通过购买和出售排放指标来调控环境质量。从而在根本上提高了环境管理的效率。

  与传统的指令性控制措施相比,排污交易可以实现花最少的钱而使污染物的排放量显著减少,实现环境管理的经济性。制定和执行指令性环境政策需要高昂的管理成本(如信息搜集成本、执行成本等),实施排污权交易能够大大降低管理成本。因为排污者最了解有关减排信息,交易体系让污染者根据政策要求自己决定减排方式,从而降低管理成本。

  实行排污交易还有助于实现环境保护优化经济增长的转变。如果采用传统的治理污染的方式,经济发展和环境保护两者之间不可避免地要发生冲突,而排污交易可以用来缓和这种矛盾。在交易市场中,如果污染源数量增加了,对配额的需求也会增加。如果发放的配额量不变,价格就会上涨,治理成本也同样上升,但排污量不变。在指令性控制方式下,如果管理部门不采取行动,排放标准对污染源的增加没有约束。换言之,新污染源的出现将导致该地区污染物排放总量的增加,造成环境质量恶化。此时,要防止环境质量进一步恶化,管理部门被置于一种两难境地,要么阻止经济增长(限制新污染源的数量),要么提高现行的污染源排放标准。无论哪种选择,都会遇到很大的阻力。排污交易则具有很大的灵活性。只要能够满足既定的环境质量标准,污染源就可以进入这一地区,满足经济增长的需要。

  排污交易在控制二氧化硫污染、氮氧化物、流域污染控制、跨境环境问题方面有很好的应用空间。但排污交易并不是万能的,在现实中实施需要的条件比较苛刻。排污交易只适用于那些总量控制目标可以明确、分解的污染物;排污交易机制要能达到各方都可以接受的程度。其实这是一个漫长和复杂的博弈过程。初始排污权如何分配、交易的公平性经济性如何、如何处理环境污染的历史责任问题等都是需要协调甚至谈判才能取得一致的;排污交易只是环境管理“一篮子政策”中的一种,不是唯一的环境政策。相比其他环境管理政策,排污交易的优势在于效率性和经济性。因此作为政府,就必须针对具体的环境问题、政策体系的实际状况作出选择。

  (作者单位:国家环保总局环境规划院)

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